西方决策理论的发展历程探析

20081020014 许琳琳

浅析西方新旧公共行政学之异同

摘要：传统公共行政学与新公共行政学都是顺应时代潮流，应现实需要而产生的。传统公共行政学是新公共行政学的基础和渊源，新公共行政学则是对传统公共行政学的继承和发展，二者既有相通之处又有不同。本文着重从其观点、价值取向、研究范围和研究方法等方面对二者进行比较，从而加深对二者的理解，寻找二者对现今公共行政发展有促进作用的因素以及其对我国当代公共行政所具有的重要借鉴意义。

关键字：传统公共行政学 新公共行政学

按照美国行政学家乔治·弗雷德里克森的观点，大致可将公共行政学发展划为两大阶段：以1968年美国行政学者召开的密鲁布诺克会议为标志，将在此之前的正统时期的公共行政理论和第二次世界大战后重新建立的公共行政理论统称为传统公共行政学阶段，而在此之后的则称之为新公共行政学阶段，这一阶段一直持续到上世纪80年代末。

一 传统公共行政学

传统公共行政学，形成于19世纪20、30年代，到20世纪60年代一直都占据主导地位。传统公共行政学所追求的是一个有效的、经济的和协调的行政管理系统，而且它往往把研究的重点放在高层管理机构以及重要的职能部门中。其旨在寻求怎样才能利用可用资源提供更多更好的服务，以及怎样才能花费更少的资金来保持我们的服务水平。主要代表人物有威尔逊、古德诺、马克斯·韦伯等人。主要理论：

一、政治—-行政二分法是传统公共行政学重要的理论基础。此理论是由美国学者威尔逊在其著名的论文《行政学之研究》中首次提出，并为公共行政学诞生的标志。后来由古德诺在此基础上建立的传统公共行政学，始终强调要把公共行政和政治截然分开。政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行。

二、公共行政学强调以效率原则作为最高原则和唯一的价值取向。这与当时的科学管理运动的影响密切相关，它强调运用科学的方法和标准实施企业管理，以提高行政效率。

三、官僚制理论是传统公共行政学的核心研究领域，也是传统公共行政学派所固守的效率最高原则和政治—-行政二分法理念的必然结果。在他们看来，官僚制度是一种建立在权威和理性基础上的最有效率的组织形式。

四、采取一种形式主义的、静态的研究方法。公共行政学采用制度或法理的研究方法。

科学管理理论、政治与行政两分思想、合理性官僚制组织理论，共同构成了传统公共行政学的基本理论内涵。传统公共行政学的功绩在于，把公共行政从一般政治活动中分离出来，使公共行政专业化，特别是它注重行政组织建设和制度建设，加强行政和效率研究、从而强化了对社会的管理。

传统公共行政学采取一种形式主义的、静态的研究方法，只注重对官僚即正式的组织机构进行分析，忽视了对非正式组织和行政管理过程的研究；将政治与行政截然分开，忽视了政治因素对管理过程不可避免产生的影响；对效率的标准过分的推崇与追求，在政治实践中必然产生了新的问题和不利的影响；试图将行政管理对象和实践完全等同于物质，忽略了行政管理中一些本质性的影响因素。

当行为主义管理学家梅奥和他的学生政治家拉斯韦尔于30年代发动“新政治科动”后，传统公共行政学走向衰落。行为主义是传统公共行政学的理论背景，行为主义政治学注重对人们的政治行为过程的动态心理分析，强调“价值中立”、科学实验、统计量化和严格的逻辑推理，追求惟科学主义。但是，现实政治生活史极其不确定的，致使行为主义的科学研究在这里遇到了困难，因此，后行为主义产生并对行为主义进行批判，新公共行政学产生。

二 新公共行政学

新公共行政学也称为新公共行政运动，是相对传统公共行政学而言的，是指20世纪60、70年代产生的运用现象学方法、本土方、符号互动论以及解释学和批判理论等新的研究方法并且强调以公共行政“公共”部分为研究重心的公共行政理论。它的产生是对社会环境变化的一种必然回应，要求回归传统价值，而不是价值中立，其致力于社会公平目标，强调公共的使命，重建规范。

新公共行政学诞生于1967年第一次密鲁布诺克会议上。会议的目标是弄清公共行政学的相关问题以及这个学科如何改变以迎接70年代的挑战。与会者讨论了公共行政学如何将道德价值观念注入行政过程、如何能有效地执行和组织机构与其服务对象的恰当关系是什么等问题。其理论代表作有弗兰克·马里尼汇编的《走向新公共行政学：密鲁布诺克视野》，还有沃尔多的《动荡时代的公共行政》和弗里德里克森的《新公共行政学》，对新公共行政学进行系统的发挥与阐释。主要理论主张有：

反对政治—-行政二分法，倡导行政与政治的关联性。新公共行政学致力于突破传统公共行政的思维框架。他们认为政治—-行政分离只是一种理论虚构，而在政治与行政运行中，行政体系游离于制定之外的状况根本不存在。

新公共行政学形成了以社会公平为核心，包括自由、秩序、民主、正义和社会责任感等一系列基本价值观在内的价值体系。弗里德里克森在《新公共行政学》中指出：“社会公平强调提供服务的公平性”

它把公平与民主作为行政学的目标和基础,倡导民主主义的行政模式,拓展了行政学的研究范围。新公共行政学强调行政组织的动态分析，将其归纳为分配、整合、边际交换和社会情感训练四个运作过程。

运用现象学方法、本土方、符号互动论以及解释学和批判理论等新的研究方法。

新公共行政学虽并未取代传统的公共行政理论而成为行政学研究的主导范式，但其对传统的公共行政学提出诸多挑战，使得由单纯的法理或制度性研究方法向运用多学科的理论成果和研究方法转变；抛弃了政治与行政二分论，把政治或与行政看成是管理中的连续或交融的过程，开始重视管理中的问题研究；由仅仅以效率研究为核心转向更关注公平、责任和伦理等行政民主性价值取向的研究。

新公共行政学的主要贡献在于将社会公平提高到公共行政追求的首要价值目标，增强了公务员的内省伦理道德意识等，扩大了公共行政学研究的视野，极大地丰富、发展了公共行政学。

三 新旧公共行政对我国当代公共行政的启示

新旧公共行政学的理论观点对我国当代公共行政具有极为重要的借鉴意义。新旧公共行政学的理论是西方社会特定的政治、经济、科学技术发展条件下的产物，体现了西方公共行政发展的趋势和方向。而以市场化为导向的西方国家公共行政管理改革的理论与实践，

显然可以为我国的行政改革提供一定的经验，起到一定的借鉴作用。

我国正处于从计划经济向社会主义市场经济的转轨时期，这种特殊时期导致公平问题相对突出。特别是近年来，改革过程中不公平现象以及收入悬殊形成的社会心理失衡引发的社会冲突值得警惕。为维护社会稳定，消除经济发展的障碍，也使必须采取措施，进行改革。

第一、提高管理水平，强化管理的高效率。我国某些机构长期以来一直存在着效率低下的问题。综观西方行政管理理论的发展，我们发现注重的管理水平和办事效率是它们共同关注的焦点。为了提高效率，管理人员首先应树立效率意识，增强活力，用有限的资源创造更多的公品，提供更好的服务。

第二、将竞争机制引入公共服务领域，打破了提供公共服务的垄断地位，不仅提高了公共服务的效率和质量，也缓解了的财政压力，有利于形成公共服务供给的竞争机制，提高公共服务的有效供给，从而产生更好的经济效益和社会效益。

第三、大力倡导社会公平。新公共行政学强调公共行政的核心价值在于社会公平，在于促进公民社会所拥有的、以社会公平为核心的基本价值。社会公也是我一直以来所大力倡导，并作为基本分配制度的重要内容。在新时期新阶段，更应大力提倡社会公平，将公平提到一个更高的地位。

第四、健全完善组织。不仅要立足于转变职能，也要兼顾提高效率和质量。推动改革，增强服务中的顾客意识。废除产生社会不公的。主要用法律手段、经济手段来解决社会不公问题。在制定法律法规和管理制度时，应该同时考虑如何将法律法规及管理制度落到实处，应始终以人民的根本利益为取向，始终贴近社会现实，

贴近公众需求。

第五、使行政人员对自己的决策地位有正确的认识，有助于提高行政机关及其人员的自觉意识，即除在执行中尽职尽责外，更以主动的态度设计议程，发展公共，使能够更加有效地解决社会问题。

在我国公共行政建设过程中，要立足实际，科学合理地学习借鉴西方国家经验和西方行政理论。与此同时，更应立足国情，不能简单地照抄照搬，这样才能有利于中国特色的社会主义公共行政管理和公务员制度的建立和完善。

参考文献：

1、丁煌：《西方行政学说史》，2006年修订版，武汉大学出版社。

2、贺中计、陈莉：《“新公共行政”之社会公平理论对我国的启示》，南京工业大学学报，2006年第2期。

3、李智：《论新公共行政学及其对我国公共行政的启示》，《财经资讯》，2003年01期。

4、陈周旺、张爱阳：《论西方国家公共行政理论的变迁》，福建党校学报，2001年第6 期。