第３３卷第２期 ２ ０ ｌ ３年２月 湖北科技学院学报 Ｊｏｕｒｎａｌ ｏｆ Ｈｕｂｅｉ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ ｏｆ Ｓｃｉｅｎｃｅ ａｎｄ Ｔｅｃｈｎｏｌｏｇｙ Ｖｏ１．３３，Ｎｏ．２ Ｆｅｂ．２０１３ 文章编号：２０９５—４６５４（２０１３）０２－０００４－０４ 构建公共服务网络化机制的路径研究“ 田 进 ，柯淋丹 （１．武汉大学，湖北摘武汉４３００７２；２．中南财经大学，湖北武汉４３００７２） 要：在组织网络的背景下，传统的公共服务向公共服务网络化的转变将成为一种趋势。公共服务网络化是建 立在协作基础上的，不仅需要转变原先的公共服务方式和丰富公共服务供给的内容，还需要进行机制上的构建。 本文结合我国的发展现状，在界定公共服务网络化的含义和分析公共服务网络化实践中的优势与不足的基础上， 初步设定了构建公共服务网络化机制的基本路径，并由此分析公共服务网络化的理论意义和实践价值。 关键词：公共服务；网络化；机制；路径 中图分类号：ｃ９３６ 文献标识码：Ａ 公共服务网络化是当前公共行政中一项新的研究议 题，它脱胎于公共服务民营化，又依托于当前信息化时代的 时代背景，具有极强的现实指导意义和理论研究价值。本 文将结合我国的实情，对公共服务网络化进行初步探讨。 一、公共服务网络化的概念界定 公共服务网络化指的是公共服务形态的变化，即在组 织形态网络化的背景下，不同就公共服务而展开协作， 扩展公共服务供给主体的范围，不同级别的行政组织及公 共服务供给主体之间有着广泛、密切的联系，共同构成公共 服务网络，进而寻求公共服务最优解的一种公共服务模式。 其具体内涵包括： １．公共服务网络化是以组织协作为基础的公共服务模 的简单作法，但是容易造成社会公平的缺失。公共服务网 络化要求在不同层面上展开协作，扩展公共服务供给主体 的范围，特别是不同级之间的协作，由此引发服务形态 的重要转变。在层级制的公共行政中，协作是非常态的，需 要上级的干预才能促成；而网络化的公共行政中，协作是常 态的，不同级的或部门之间的协作无需上级的干预就 可以形成，换言之，公共服务网络化模式中的协作是行政系 统权力下放、分散的结果，不同级别的行政组织之间有着广 泛、密切的联系，以网络化的组织基础提供公共服务。 二、公共服务网络化在我国的初步实践与探索 在我国，传统的公共管理是占绝对主导地位，政 府主要依靠自身的公共部门（国家机关、事业单位等）来提 式。公共服务网络化强调协作的重要性，在组织形态网络 化的基础上展开区域经济一体化、公共服务均等化、公共设 施一体化等活动，依赖于现有的分散化资源之间的合作，其 关键在于处于核心的各级如何对周边的资源进行整合 与合作，尤为重要的是通过不同地方之间的协作获取 区域公共服务的最优化。 ２．公共服务网络化积极寻求技术网络与组织网络的平 衡。公共服务网络化并非简单地将现有公共服务系统移植 至技术网络基础上，其关键在于公共服务机制的调整。信 息技术的优势极易导致各级形成一种“唯技术论”，即 只要将现有的行政活动移植到技术网络世界中，行政系统 的效率就会得到极大的改观。然而，技术网络作为一种被 执行的技术，既可能提高现有公共服务的办公效率，还可能 固化原有公共服务的弊端。换言之，在传统官僚制的基础 上全面应用信息技术，只是将原有公共服务的各种弊端在 现有技术网络上呈现出来，无法凸显其技术优势所在。因 此，公共服务网络化要求在组织网络的基础上匹配技术网 络，以此显现公共服务网络化的改革效应。 ３．公共服务网络化并非是简单的民营化改革。民营化 改革是在公共服务方面摆脱财政束缚、回归市场运作 供公共服务。由此可知，目前传统的公共服务模式在我国 公共服务模式中是居于主导地位的。 管理与服务不开放，过分依靠各个地方的政 府工作人员和行政系统本身的职能区别而各自提供公 共服务、满足公共需求。在这种传统的公共服务模式下，各 地各级间存在着恶性竞争，问缺少了资源共享和 协作，由此带来地域自然资源困乏、生态环境恶化等问题； 同时，公共服务的透明度不高，缺少社会的参与和监 督，也导致了部门公共服务效率较低、成本较高等现 象。因此，在公共服务领域，如何转变职能、发挥社会 力量的作用、降低公共服务成本等就成为了当前公共服务 改革的重要内容。近年来，我国在部分地区进行了一 些公共服务网络化的试点，并取得了初步成效。 （一）公共服务网络化在我国的初步实践综述 目前，我国的公共服务网络化的实践是在区域治理的 背景下展开的，致力于构建区域化的公共服务网络。即在 选定的改革实验区实现区域化的公共服务，构建跨越了单 行政辖区的公共服务网络，以期实现不同区域的以 及其它公共服务供给主体通过协商合作提供区域网络化的 公共服务，从而解决各种跨行政区域或经济区域等区域公 一收稿日期：２０１２—１１－２５ 基金项目：２００９年教育部人文社会科学研究青年基金项目《网络行政理论研究》（０９ＹＪＣ８１００４７）阶段性研究成果；中南财经大学 青年教师资助项目《网络行政环境下的公共服务研究》（３１５４１０１１００６）阶段性成果之一 第２期 田进，柯淋丹构建公共服务网络化机制的路径研究 ５ 共服务问题，获取区域公共服务的最佳效益。以下通过两 个具体的实践案例进行简要分析： １．长三角地区公共服务网络化。长三角区域的经济圈 建设是公共服务网络化实践较早的典型，在经济一体化发 展的背景下，其范围主要是以上海为中心城市包括长江三 角洲的苏州、无锡、常州、南通等城市组成的城市群。其中 有直辖市１个、副省级城市３个、县级市６７个、建制镇１４７９ 个，是我国最密集的城市群。这些城市均具有较好的经济 发展基础，具备了区域公共服务网络化的基本条件，其公共 服务网络化的主要方式是：形成区域内间的合作意识， 由于我国国土面积辽阔，不同区域的社会经济发展条 件的差异性，公共服务网络化机制的构建尚处于初步试点 阶段，因此未能在短时间内向全国范围进行推广，而是在具 备条件的部分地区，基于区域经济一体化、公共服务均等 化、公共设施一体化构建共赢合作、多中心的公共服务网 络。长江三角地区和天津滨海新区的公共服务网络化的实 践以及在武汉新区和长株潭区域的公共服务网络化实践， 其实质都是通过公共服务协作网对区域公共服务问题谋求 共同解决之道。 （二）公共服务网络化在我国的初步实践的优势与不 通过定期召开区域内的地方高层会议制度化来保障公共服 务网络化的供给，并在实践中将公共服务协作供给文本化， 区域内的地方间签订合作协议以更好地促进区域内公 共服务网络的完善。长江三角地区的公共服务网络结构如 图一１所示。 副省市级 公共服务决策 地区问合作 ———±——一 二［ 与协调 ｆｌｆ缎 落实决镣 区域公共服务协谪机构广１协调、组织和落实 市场社会公共服务供给主休一参与公共服务 满足 １ ．１公众公基服务需求Ｉ ｌ衷达需求 图１ 长江三角地区的公共服务网络图 ２．天津滨海新区公共服务网络化。天津滨海新区的公 共服务网络化实践具有创新性，其特色之处在于对其公共 服务网络中行政组织结构的调整。实践中，天津滨海新区 对其行政进行了较大的变革，构建了新型的天津滨海 新区公共服务网络（如图一２所示）撤销了塘沽、汉沽、大港 区现行建制，建立滨海新区行政区，其构建的公共服务网络 辖区包括塘沽区、汉沽区、大港区全境。同时，在天津滨海 新区内组建两类区委、区的派出机构。一类是城区管 理机构，成立塘沽、汉沽、大港３个工委和管委会，主要行使 社会管理职能，保留经济管理职能。另一类是功能区管理 机构，成立９个功能区党组和管委会，行使经济发展职能。 在新区内，上一级赋予新区公共服务部门更大的自主 发展改革和创新的权力，新区内的公共服务事务有三个区 的公共服务部门协调处理，在原有的公共部门整合的基础 上，进行公共服务职能的分工，实现区域内资源共享，为公 民提供更为完善的公共服务。 图２天津滨海新区公共服务网络图 足 通过长三角地区、天津滨海新区等区域对公共服务网 络化的探索，公共服务网络化的优势初步凸显，主要有以下 几个方面： １．公共服务网络化有利于提高公共服务的效率。公共 服务网络化不同于区域间的公共服务部门的网络化，而是 重新整合组织机构，重新分配组织职能，依托于便捷的信息 技术实现跨区域跨部门的公共服务一体化。就区域内的公 共服务而言，优化了公共服务一般业务流程，提高了公共服 务供给的效率。 ２．公共服务网络化有利于整合公共服务资源。以 外潜在的公共服务主体，具备比行政部门更高的灵活 性和定制公共服务的能力，但是如果不能有效地对这些资 源加以利用，就会造成这些资源的浪费和公共服务需求无 法完全应对的尴尬局面。公共服务网络化是以技术网络为 支撑的社会网络，在信息流动的基础上展开广泛合作，这意 昧着可以利用网络，将分散的社会资源加以整合，并且 只需要在网络中进行必要的协调而不必承担整合所需的财 政成本。 ３．公共服务网络化有利于更好满足公众需求。信息化 时代中，由于公众能够快速便捷的获得各种公共服务信息， 公共服务的过程与内容变得越来越透明，因而公众对公共 服务的需求也越来越多样化。换言之，由于公众的需求是 公共服务的源泉所在，所以公共服务的变革必须满足公众 需求多样化的要求。公共服务网络化可以打破公民享有公 共服务的空间和时间的，使公民从不同的公共服务供 给主体获取更加多样化的公共服务，满足了公众的实际需 求，并且还能有效地提高公众对行为的认同度。 当然，由于目前的公共服务网络化模式在处在探索与 实验阶段，因此必然会存在着不足之处，主要包括以下几个 方面： １．间的竞合关系难以协调。公共服务网络化在实 践中面临的最大问题就是在提供公共服务的同时，如何处 理协调好间的竞争与合作关系。由此可能会导致两种 不同的情况：第一种情况，由于区域内不同的发展状况，公 共服务供给水平也存在着较大的差异，公共服务网络化在 资源整合初期，必然受制于区域的差异性而导致区域整体 整合的速度减缓，延缓公共服务网络化的整体进程。第二 种情况，由于间存在着较强的竞争意识而协作意识不 强，各自政务的透明度不高，资源共享程度较低，容易导致 恶性竞争，资源无法有效整合而得不到充分的利用，公共服 务网络化也因此徒有其表，并无实质性的改变。 ２．公共服务功能没有实现根本的整合。在网络化治理 ６ 湖北科技学院学报 第３３卷 的平台上，只是形式的整合，并没有实现实质整合。各个部 层级制、和权力集中的方式构建起来的，这必然会影响到公 门仍然按照自己的模式在操作，并没有实现真正的协作。 共服务的效率，公共服务的范围，难以适应现实的需 在区域化的公共服务网络中，虽然已经采取了一系列的措 要。公共服务网络化机制要求公共服务的供给主体不是单 施进行了公共服务部门的整合和资源的整合，但在实际的 主体，而是建立在协作基础之上的多元主体，这就要求公 公共服务供给中还是存在分工不明确，导致很多公共部门 共服务网络化机制在组织形式不能延续传统的官僚制，而 以自身所在的地区为核心，各自为政，区域间的公共资源配 必须进行组织创新。具体而言，公共服务网络化机制会形 非组织、企业、公民等组成的组织网络，从 置不当，重复建设，造成资源浪费的现象。同时，公共服务 成包括、网络化的协作供给流程尚未完善，公众在跨区域办理事务 而形成多中心合作的公共服务组织网络。组织网络中各个 的便捷程度并没有得到根本的改变；此外，在公共服务功能 主体相互联系构成不同的组织网络，在这种组织网络中不 整合的过程中社会组织的参与度并不高，与社会协协作度 存在唯一的权力主体，而是根据具体的公共服务事务与主 一不高。 三、构建公共服务网络化机制的基本路径 公共服务网络化机制是公共服务网络化的制度表现， 是在明确公共服务网络化的优势的前提下，对公共服务网 络化实践的肯定，同时，也可以通过制度设计，规避公共服 务网络化在实践中所表现出来的种种不足。具体而言，构 建公共服务网络化机制可以沿着以下几条路径展开。 （一）构建公共服务网络化机制的基本路径之一：转变 公共服务主体的服务理念 任何公共行政的变革都伴随着行政理念的转变，公共 服务网络化机制的构建也不例外，它具体涉及到在公 共服务领域中的意识和观念的转变。因此，为了加快构建 公共服务网络化机制，转变公共服务主体的服务理念是首 要任务。 １．树立服务行政理念。将“以民为本”为服务理念的 核心，在提供公共服务时，不能以“官本位”的思想去判断 公众的需求，向公众提供强制性的、单一的、不平等的公共 服务。而应该在公共服务供给中明确服务对象，获取公众 的实际需求信息，以及了解公民对现有公共服务的满意程 度，并在服务的操作层面上真正体现出服务取向。 ２．树立公共服务多元化理念。第一，实现公共服务主 体的多元化。长期以来，我国的公共服务模式都是垄 断式供给的公共服务模式，单一的公共服务供给主体带来 了公众需求的全面快速增长与公共服务供给不足且配置失 当的矛盾，公共服务网络化要求树立协作意识，充分放 权、还权，联合各级、市场和社会来实现公共服务主体 的多元化，以适应众需求多元化的现状。第二，实现公共服 务责任的多元化。在公共服务网络中，应该树立责任 多元化理念，认识到责任的真实性和复杂性，在提供公共服 务时，应该充分考虑到公共利益，履行协作基础上的自身责 任。第三，实现公共服务内容的多元化。公共服务网络化 中，不仅要保障公民的基础教育，公共医疗服务，社会保障 等基础公共服务需求，还应该向公众提供更加丰富的公共 服务信息，增加公共服务的可选择性和便捷性，扩展公共服 务的范围，提高公共服务的质量。 （二）构建公共服务网络化机制的基本路径之二：创新 公共服务供给的基础 公共服务网络化不同于传统公共服务，它摆脱了单一 的公共服务供给主体而形成了多元的供给主体，并且在不 同主体之间构建了相应的协作模式，这就要求在公共服务 供给的基础做出相应的调试。具体而言，有以下几个方面： １．创新公共服务组织网络基础。传统的公共服务模式 下，官僚制是公共服务中的单一主体，其组织形式是以 体对具体公共资源的掌控的程度来决定不同公共服务项目 中各个服务主体权力的大小，在公共服务供给的过程中，组 织网络中的各个主体以平等的地位进行公共服务事务的协 商与决策以实现网络化的公共服务。更重要的一点是，为 了更好地提高服务的效率和质量，需要构建一个超网络的 协调机构，协调各个公共服务主体在公共服务供给中遇到 的问题。 ２．整合公共服务功能与资源。公共服务网络化机制的 构建能够扩大公共服务的覆盖范围、实现公共服务的均衡、 提高公共服务的效益。区域公共服务网络化是我国公共服 务网络化的实践雏形，为了能够加快全国范围的公共服务 网络化机制的构建，需要消减区域公共服务的外部性，整合 各区域公共服务功能，从而才能更好的实现不同地区的公 共资源的共享与整合。 因此，第一，可以通过在网络化的公共服务区内构建包 含跨区域的合作组织、跨区域公共服务协调的日常办 公机构、区域性民间组织等的组织网络，并且通过使组织间 的协作实现法规化来加强地区间的合作；第二，按资源的拥 有与利用程度，在公共服务网络中，地域一般可以总结为两 种类型：经济发达但自然资源稀缺的地区和经济落后但自 然资源丰富的地区，在公共资源的整合中，前者可以为后者 提供资源开发与利用的经济与技术支撑，后者可以为前者 供给更多的公共服务资源，两者相互补充，共同发展，实现 公共服务供给的可持续性发展；第三，在保证公共医疗卫 生、基础设施建设、最低生活保障、基础教育的基础上，以加 强协作为重点，赋予公众在不同区域间享受公共服务与办 理事务的更大选择权，努力推进不同区域间基本公共服务 均等化，不断提升公共服务的效益，构建和谐的公共服务网 络。同时，在公共服务网络化机制构建的初步阶段尤其要 注意公共服务功能的规划与区域经济和社会发展规划、城 市及建设规划等相关领域规划的相互协调。 （三）构建公共服务网络化机制的基本路径之三：完善 公共服务网络化的运作机制 １．信任与合作机制。美国哈佛大学教授斯蒂芬－戈德 史密斯和美国德洛伊特研究所资深研究员威廉・埃格斯联 合在其编著的《网络化治理——公共部门的新形态》中提 出网络化治理中信任是合作的基础，同样对于公共服务网 络化机制的构建来说，各主体间的信任与合作也至关重要。 随着区域经济一体化的发展，超越原有行政区单元的 功能范围的跨区域公共服务逐步增多，这些公共服务则需 要通过间以及多元主体的合作来共同完成。但是因为 我国组织的条块分割模式，问的竞争以及资源共 享激励机制的匮乏很大程度阻碍了这类公共服务的供给， 第２期 田进，柯淋丹构建公共服务网络化机制的路径研究 ７ 因此公共服务网络化的实现必须依赖于构建不同行政区 划、不同行政层级以及非组织在参与公共服务时的协 商协调的合作机制。由于不同主体之间存在竞争，因此需 要各个主体需要以实现公共服务均等化为根本目标，组建 个由各个主体构成的高层统一协调组织，共同管理各个 一好的实现不同区域间的资源共享，提高公共服务的质量与 效率，满足公众日益增长的需求。同时，需要强调的一点 是，我国的国情决定了我国的公共服务网络化需要从区域 性的公共服务网络的建设起步，并循序渐进的增加区域公 共服务网络的数量，在实践中完善网络化公共服务机制，从 而建立起覆盖面更广的公共服务网络。 区域和不同的资源。同时，需要考虑到网络内不同个体的 差异，并相互尊重彼此的差异，从而获取彼此的信任，建立 资源共享平台，促进共同发展，将在竞争基础上的合作模式 转变为在合作基础上的竞争模式。 ２．问责与激励机制。网络化的公共服务的效果很大程 型苎兰兰兰竺 厂１竺苎墨 竺苎 苎！苎 ．．．．．．．．．．．．．．．．．．．．． Ｉ！．．．．．．．． ．．．． ．．一 １设立网络化公煎服务供 ｝给甘标 度取决于网络化公共服务的绩效监督与测评，因此应该建 立完善的问责与激励机制，从而保证网络化公共服务取得 良好的效益。由美国哈佛大学教授斯蒂芬？戈德史密斯和 美国德洛伊特所提出的“网络的责任框架”结构中得到启 示：公共服务网络中的责任与激励机制的建立需要先确定 网络化公共服务的目标，并将目标的实现推向整个网络，处 理好责任需求与灵活性利益的关系，网络中的各个主体共 同承担责任，防止公共部门和个人的自利性，并且，通过法 律程序公开公共服务决策，将信息提供给公众监督，从而实 现对公共服务部门的监督，同时，将公共服务的绩效与激励 机制挂钩，使各个主体间具有同等的收益享有权，从而保障 网络化的公共服务的供给。（如图一３所示） 图３公共服务网络中的问责与激励机制框架图 ３．利益需求表达机制。公共服务网络化的根本宗旨在 于以公众对公共服务的需求为根本出发点，最大限度地为 公众提供完善的公共服务。利益需求表达机制是公共服务 网络中，保障公众反映自身需求的基本机制。网络化公共 服务的实现应该逐步实现由“供给主导型”供给转向“需求 主导型”供给，完善的利益需求表达机制有利于增强公共服 务主体回应需求的敏捷性、完整性和优质性。公共服务网 络化中，应该扩大民主的参与决策度，构建和完善公共服务 主体与公共服务对象的协商协调机制。增强公共服务主体 对公众需求的回应力，达成高绩效的公共服务。 综合上述分析，并结合已有的公共服务网络化的研究 成成果、我国公共服务网路化的实践经验以及本文对其公 共服务网络化机制构建路径的探讨，可以推导出公共服务 网络化机制的模型图（如图一４所示）。整个公共服务网络 化机制中，协作是核心，组织网络是基础，通过协作，才能更 未 姒 掷ｌ竺 竺 ． 『１ ……Ｉｌ足 ｆ 舟络化公共服务供给『ｊ区域闸协作蹰 胁怍两形奋 图４公共网络化机制模型图 四、结语 综上所述，公共服务网络化是当前行政改革中的 备选方案之一，在实践中已经显现出了初步的优势，并且具 备良好的理论研究价值。那么，如何协调不同供给主体之 间的利益关系，如何完善公共服务网络中的权力配置，如何 有效整合各种服务资源等问题，将成为公共服务网络化机 制进一步研究的议题。 参考文献： ［１儿美］斯蒂芬・戈德史密斯．网络化治理——公共部门 的新形态［Ｍ］．孙迎春译．北京：北京大学出版社， ２００８． ［２］陈瑞莲等．区域公共管理理论与实践研究［Ｍ］．北京： 中国社会科学出版社，２００７． ［３］王卓君．公共服务职能与服务型研究［Ｍ］．广 州：广东人民出版社． ［４］诸大建，李中政．网络治理视角下的公共服务整合初探 ［Ｊ］．中国行政管理，２００７，（８）． ［５］高艳春．天津滨海新区现行管理浅析［Ｊ］．法 制与社会，２０ｌＯ，（４）．
