我国农村土地流转制度的现实困境与法律对策

我国农村土地流转制度的现实困境与法律对策

摘要:我国农村土地特有的社会保障功能、城乡二元观念在土地使用权领域的延用、农村产业的先天缺陷以及农村土地流转市场中介组织的缺乏等都对我国农村土地流转制度的合理构建形成了障碍。我国应从土地承包经营权物权化、建立土地使用权权利流转机制、规范土地使用权流转程序及健全流转登记制度等方面进一步构建和完善我国的农村土地流转制度。

关键词:农村土地流转;现实困境;法律对策

土地作为社会生产力发展的重要组成部分,是农业生产不可或缺的重要生产资料,具有位置的固定性、资源的稀缺性、不可再生性和权利的垄断性等一系列特殊属性,同时作为特殊的商品,农村土地资源的市场化流转有利于提高土地利用价值。

1土地承包经营权流转的法制要素

1.1土地承包经营权流转市场的主体。《农村土地承包法》第五条规定:农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。任何组织和个人不得剥夺和非法农村集体经济组织成员承包土地的权利。个体的农村集体经济成员组成土地承包经营户,在农村家庭是一个生活单位,也是一个生产单位。《农村土地承包法》第二十四条规定:土地承包经营权的主体是承包方。作为受让方过去的说法是,土地承包权在村民之间流转是没有问题的,流转给村外的人就不行,现在这个界线已经被打破了。

1.2土地承包经营权流转市场的对象。按照《物权法》的规定,农村土地承包权是可以转让的。《物权法》第133条规定,通过招标、拍卖、公开协商等方式承包荒地等农村土地,依照农村土地承包法等法律和的有关规定,其土地承包经营权可以转让、入股、抵押或者以其他方式流转。

1.3土地承包经营权流转交易的规则。《农村土地承包法》第三十三条规定:家庭土地承包经营权流转的原则是平等协商、自愿、有偿,任何组织和个人不得强迫或者阻碍承包方进行土地承包经营权流转;流转不得改变土地所有权的性质和土地的农用用途;流转的期限不得超过承包期的剩余期限;受让方须有农业经营能力;同等条件下本集体经济成员有优先受让的权利。

在价格确定上,需要组建具备一定资质的土地价格评估机构,按照马克思主义

地租理论,制定包括土地级差收入,地表农作物,区域差异,规划用途,基础设施条件等因素在内的基准价额,指导土地出让双方交易。[1]

2我国农村土地流转制度的现实困境

2.1土地使用权的“另类负担”——社会保障功能。现在对农民来说,土地就是他们最大的储蓄,居民储蓄在很大程度上也替代了我们的社会保障。中国是个人口大国,又是一个发展中国家,我们不可能提供足够的社会保障基金来解决人民群众急需的问题。老百姓家里有人生病了,孩子要上学了,或有其他什么急需的时候,不会向要钱,而是让亲戚朋友来支援帮助。他们的钱从哪里来?在广大的农村土地产出的农产品变现价值就占农民家庭收入的绝大部分,从而替代了社会保障。

2.2土地使用权城乡二元结构的延用。新出台的《物权法》除了赋予土地承包经营权以物权性的属性之外,没有多少东西。《物权法》体现的立法精神仍然是传统的城乡二元结构。由此就形成了两个完全不同的阶层,城市居民和农民的身份不同直接导致他们在土地权利享有和权利的实现方式上有着巨大的差异。城市居民土地使用权可以抵押,不动产可以抵押。而农村宅基地与一般土地使用权却不能抵押。同样都是土地使用权能,一个可以抵押、融资,另一个却为制度所不容。这实际上是我国传统的城乡二元结构的影响在土地使用权立法观念上的继续延用。

2.3农业产业的先天缺陷。相比较城市用地,农村土地的效益要低的多,除了制度上城乡土地不公平对待的制度之外,体现在其他经济上的因素包括:农产品的价格过低,从建国初期农产品与工业产品剪刀差的原始积累到今天农业的现状,农民的收入增长速度远远低于城市居民;农业是一项弱质性产业,农业生产受自然条件影响较大,农产品的供给具有特殊性,即供给波动大而需求相对稳定。由于种地满足不了生活需要,许多农村青壮年劳力外出打工,土地被抛荒。

2.4土地流转市场的中介服务组织缺乏。农村土地市场是一个不完全市场。由于土地市场信息不全和需要大量专业知识,大多数市场主体处于不对等的位置。为了土地交易顺利进行、服务于土地市场的专业人员和机构必不可少。土地价格评估、土地交易法律咨询、土地交易经纪等中介服务,是土地市场运行的润滑剂。由于目前农村土地交易规模不大,流转方式较单一,建立专业运作的中介服务组织还需要市场本身的推动。

3构建和完善我国农村土地流转制度的法律对策

十七届三中全会决议提出:抓紧完善相关法律法规和配套,规范推进农村土地管理制度改革。希望我们克服瓶颈,为农村土地流转创造一个良好的法律环境,为新一轮“土地改革”保驾护航。

3.1土地承包经营权物权化。

明确农民土地上的权利,才能保障农民的利益不受过于随意的干扰。我国农民对集体土地不具备抵押和买卖权,农民在土地权利缺失的背景下,权益屡受侵害。在此情况下,更要明确土地的使用权、流转权。土地承包经营权物权化的是土地使用权流转的基础,作为法律上的明晰的物权是土地进入市场的条件,物权具备使用、收益的权利。如果只是一项债权,进入流转过程是要受很多,制约了流转关系,为集体土地所有者用行政手段、准行政手段干预留下了余地。所以土地承包经营权物权化,能够使权利人所享有权利的性质、内容、种类更具有确定性。[2]

3.2建立与农地使用权的物权属性相适应的权利流转机制。

在农地使用人对土地进行合理开发、珍惜用地的情况下,鼓励规范农地使用权的流转,实现有限资源的充分利用。所谓物权化流转机制就是以实现农地使用权的使用权、受益权和部分处分权等权能为目的,在有偿自愿、依法登记、公平公开等原则的指导下,确立农地使用权的转让、转包、抵押、租赁、互易、作价出资或入股等具体的流转方式和程序。[3]

3.3修订《土地管理法》。

在《土地管理法》的修订中,需要解决这样几个问题:延长土地承包经营期限;取消土地使用权主体的身份;建立城乡一体化的土地流转,实现国有和集体土地使用权一视同仁,实现一体化。

3.4规范流转程序并建立健全土地流转登记制度。

不规范的土地流转会给当事人带来大量的经营权纠纷,不利于农村的稳定。建议在现有《农村土地承包法》的基础上制定《农村土地承包经营权流转条例》,明确土地流转的条件、对象、方式、程序、登记、备案、权利保护和救济,使农村土地承包经营权的流转规范化,以增加流转行为的可操作性。

参考文献:

[1]吴文嫔.论促进土地承包经营权高效流转的制度保障.实证研究,2008,6.

[2]吴曼曼.土地流转需要法律的支撑.法制与社会,2008,35.

[3]王卫国.中国土地权力的法制建设.中国大学出版社.

本文为安徽省教育厅科研项目“新农村建设背景下农民经济权利法律问题研究”(2008SK208);安徽财经大学2009年度重点科研项目“农村土地承包经营权流转制度的创新研究——以安徽省为例” (ACKYQ0905ZD)的阶段性成果之一。